剖析禁萊豬自治條例為什麼無效？立法院審查只是轉移焦點的話術？

萊克多巴胺(Ractopamine) 是乙型受體素(β-agonist)藥物的一種，過去農委會公告，含有萊克多巴胺的豬肉全面禁止進口，但目前政策，已變更為110年1月1日，牛、豬於國外使用萊克多巴胺(Ractopamine)者，允許進口，我們後面就用瘦肉精來代稱吧。

禁止瘦肉精的法規依據？

動物用藥品管理法第5條第1項第1款：「本法所稱動物用禁藥，指動物用藥品有下列各款情形之一者：一、經中央主管機關公告禁止製造、調劑、輸入、輸出、販賣或陳列。」 

食品安全衛生管理法第15條第1項第10款規定：「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：十、添加未經中央主管機關許可之添加物。」

瘦肉精全面禁止→開放牛肉→開放豬肉的歷程

所以我們可以從上得知，法律授權中央主管機關，以「行政命令」公告哪些東西是不可以摻在動物飼料或食品裡面的。而農委會在95年10月、101年9月、109年9月分別做了一下三個公告： 

從這三個公告，可以看出，95年是完全禁止瘦肉精，101年則是開放了牛肉，109年（110年生效）則是又開放了豬肉。這些公告，就是農委會基於法律授權，所作成的行政命令，政治議題上，是否適當是一回事，但在法律層面上，這麼做是合法的，具有法律效力。 

地方秀場，禁瘦肉精豬肉自治條例

在101年後，因輿論發酵，反瘦肉精占多數民意，所以許多縣市分別訂出自治條例，這些討好民意的事情，縣市長和議員是很樂意的，規定豬肉完全（零檢出）不能含有瘦肉精，以彰化縣為例，條文是：「於本縣製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、做為贈品或公開陳列之豬肉及其他相關產製品不得檢出乙型受體素。」為什麼只規定豬肉、沒規定牛肉呢？因為當時牛肉已經開放啦，而豬肉還在禁止之列。

不過這些自治條例可以說是作秀用的，因為在中央還禁止瘦肉精豬肉的時代，動物用藥品管理法、食品安全衛生管理法也等同是禁止，而罰鍰數額方面，動物用藥品管理法可以罰到100萬、食品安全衛生管理法可以罰到2億；反觀自治條例，除了疊床架屋之外，最高只能罰10萬，所以顯得沒用處，宣示意義大於實質意義。 

當中央開放瘦肉精後，自治條例的命運？

但中央已開110年1月1日開放瘦肉精豬肉進口，等於同動物用藥品管理法、食品安全衛生管理法這些中央「法律」，已不禁止瘦肉精（正確得說，在容許含量值以內的豬肉）。

那地方自治條例還是規定瘦肉精完全不能有（零檢出），這些自治條例還有效嗎？

地方制度法第30條第1項規定：「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。」 

而中央的立場，是認為在110年1月1日後，地方自治條例對於瘦肉精零檢出的規定，不可以一國多制，自治條例將牴觸中央法令而無效。但地方抵死不從，主張零檢出自治條例是為了捍衛民眾健康，而且依大法官第738號解釋，認為地方本來就可以制定比中央嚴格的自治條例。

瘦肉精自治條例規定零檢出，就是牴觸中央法律無效，與大法官第738號解釋的背景不同

法律規定、行政命令適不適當，這是政治問題，但我們討論的是法律問題，承上所述，中央確實可以直接用行政命令解禁瘦肉精豬肉，法律程序並沒有違法。

那現在的狀況，除非政策大翻轉，不然在110年1月1日起，中央法律和地方自治條例的確不一樣，那是否算是「牴觸」？

一個是開放、一個是禁止，從形式上來看，確實是牴觸，那我們再來看，本案是否可套用大法官738號解釋給出的要件，變成實質上不牴觸呢？ 

【738號解釋的背景及重點】

電子遊戲場業管理條例（中央法規）規定電子遊戲場要距離學校至少50公尺，但有縣市自訂自治條例，要求距離要1000公尺。

但大法官認為並沒有牴觸，理由主要是「若有正當公益目的、別無其他最小侵害方式、手段跟目的有合理關聯、不違反比例原則的話，是可以的；且各縣市人口密度、社區型態不同，所以可以有因地制宜的不同規定；但大法官也表示地方有關距離限制之規定，如超出中央法規最低限制較多時，有可能矯枉過正，違背了中央法規的精神，變成業者難以生存，真的過度侵害工作權和財產權，如此就可能牴觸而無效，告誡地方政府應隨時檢討修正。」

地方政府引用738號解釋，不能只拿結論，不看推論理由

738號解釋，引用時不能只看一半，738號解釋認為，地方自治條例仍不能超出中央法規限制過多，而電子遊戲場的案例，50公尺、1000公尺的差距，雖然認為合憲，但也提醒不可過度侵害工作權、財產權，地方政府應予注意，不過至少地方並不是完全禁止電子遊戲場的存在。可是瘦肉精呢？地方規定完全不可以，那不就是全部禁止嗎？這樣要說不牴觸，也滿牽強的（中央10ppb、地方0ppb）。

「保護民眾健康」是一個響亮的口號，但一個限制性質的法律規定，必然保護了一方、但會一定程度損及另一方的權利，禁止瘦肉精保護了民眾的健康，但對於業者來說，則是對於工作權、財產權有所限制（不能進口、販售美國豬肉了），所以依738號解釋意旨，是不能完全忽視另一群被限制權利的人，被限制到完全不行，那有違反比例原則的疑慮。況且，從科學角度來看，吃含有瘦肉精的豬肉，正常狀況下，似乎對健康沒有危害，那禁止瘦肉精，真的能「保護民眾健康」？連這個目的都有疑問？那自治條例的規定，真的很有可能違反比例原則。

中央開放、地方有的地方禁止，有的遵從中央開放，那禁止的縣市，有什麼「因地制宜」而為不同規範的必要嗎？臺灣這麼小，各縣市的飲食習慣，在吃豬肉上，根本沒有差別，所以在瘦肉精議題上，沒有因地制宜的必要性，況且臺灣民眾的活動、商業交易，幾乎不會在同一個縣市，一定是跨縣市的，瘦肉精要嘛就是全國不行、全國開放，沒辦法有的縣市可以、有的縣市禁止。

開放瘦肉精，需要立法院審議通過才算數？

陳時中向記者表示：「修正條文公告已經送到立法院審查，最後就要看立法院如何決定，再根據立法院審查的結果，來跟地方政府協商溝通。」把鍋甩給立法院，講得立法院有實質審查權一樣。

但這是錯的，開放瘦肉精豬肉進口，當農委會一公告就生效。

立法院職權行使法第60條規定：「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後，應提報立法院會議。出席委員對於前項命令，認為有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，如有十五人以上連署或附議，即交付有關委員會審查。」

第62條規定：「行政命令經審查後，發現有違反、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢止之。前條第一項視為已經審查或經審查無前項情形之行政命令，由委員會報請院會存查。第一項經通知更正或廢止之命令，原訂頒機關應於二個月內更正或廢止；逾期未為更正或廢止者，該命令失效。」

由以上規定可知，中央機關訂定行政命令（例如農委會開放瘦肉精豬肉的公告），就已經生效了。送立法院，只是讓立法委員事後審查是不是「行政命令牴觸法律」、「應該用法律規定的事項卻用行政命令」的情形，如果有的話，立法院可以透過院會決議，請機關更正或廢止。

可是呢，動物用藥品管理法，法律條文就沒有規定不能用瘦肉精啊，是交給農委會用行政命令去決定，所以都不符合以上兩種情形。所以立法院對於農委會的公告，是沒有辦法做出使其廢止或失效的決議的，用立法院審查，只是個躲砲火的藉口。除非過半數多數立委直接修改法律規定瘦肉精零檢出。

結語

所以，瞭解我們國家的法規層級，以及法律、行政命令的相關流程，我們就可以約略看出，政治人物是玩真的還是玩假的。

而他們所說的法律程序，究竟是真的有利於民眾？還是只是藉著一個民眾不太懂的法律程序，來包裝自己或假藉程序來拖延時間或給自己背書？在民主社會，民眾要有判斷的能力，政治人物在累積自己的政治資本，但對民眾又無益的事情，為什麼要為了這些人吵來吵去？